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Les Assureurs et le Covid-19

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES Mardi 28 avril 2020 - Présidence de M. Vincent Éblé, président - La réunion est ouverte à 16 heures 10. Audition de Mme Florence Lustman, présidente de la Fédération Française de l'Assurance (FFA) (en téléconférence)M. Vincent Éblé, président. - Dans le cadre de notre suivi des conséquences économiques et financières de la crise sanitaire, nous entendons aujourd'hui Mme Florence Lustman, présidente de la Fédération française de l'assurance (FFA) depuis octobre 2019. La question de la mobilisation des assureurs pour soutenir notre tissu économique a été posée dès le début de la crise sanitaire. En effet, de nombreuses entreprises, contraintes de cesser toute activité, se sont alors tournées vers leurs assureurs, pensant que leurs contrats pourraient couvrir une partie de leur perte de chiffre d'affaires, d'autant qu'ils n'en étaient pas responsables. Or cette crise sanitaire a révélé que les risques épidémiques n'étaient pas considérés comme des risques assurables. En effet, leur caractère systémique ne permet pas de mutualiser leur prise en charge entre les assurés. Ainsi, le secteur assurantiel a été mis à contribution par un autre biais, celui de la participation, aux côtés de l'État et des collectivités territoriales, au Fonds de solidarité à destination des très petites entreprises (TPE). Vous avez également annoncé, madame la présidente, plusieurs mesures de soutien à vos assurés. Vous nous détaillerez le montant total et les différentes composantes de cette aide, en distinguant ce qui relève de votre contribution au titre du Fonds de solidarité, des mesures de trésorerie pour les entreprises assurées et des gestes commerciaux décidés par certaines des compagnies que vous fédérez. Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé la mise en place d'un groupe de travail avec les assureurs, afin de travailler à la définition, pour l'avenir, d'un régime assurantiel dédié risques exceptionnels, comme les épidémies. Plusieurs initiatives parlementaires ont d'ailleurs été déposées en ce sens au cours des dernières semaines. Nous reviendrons également sur l'examen récent de la dernière loi de finances rectificative, au cours duquel la question du juste niveau de la contribution du secteur des assurances au soutien de l'économie a fait l'objet de débats nourris et circonstanciés. Mme Florence Lustman, présidente de la Fédération française de l'assurance (FFA). - Je vous remercie de me donner l'occasion de vous éclairer sur l'implication du secteur de l'assurance dans la crise. Pour ce faire, sont à mes côtés pour contribuer à cette audition Philippe Poiget, délégué général de la FFA, Stéphane Pénet, délégué général adjoint, Christian Pierotti, directeur des affaires publiques et internationales, lequel est accompagné de Viviana Mitrache- Rimbault, responsable du département « Affaires parlementaires », Armelle de Selancy, directrice de la communication, et Christophe Gauer, mon directeur de cabinet. Je rappelle que les assureurs ont été mobilisés dès le début de la crise de façon extrêmement intense, puisque l'annonce brutale du confinement a fait basculer en télétravail environ 150 000 salariés du secteur en quarante-huit heures. Le secteur de l'assurance a donc d'abord été très occupé par des questions opérationnelles. Un certain nombre d'entre elles avaient déjà été envisagées dans les plans de continuité d'activité (PCA), par exemple, mais il est clair que le déclenchement de la crise et l'ampleur du télétravail qui en a résulté nous ont conduits à devoir résoudre des questions pratiques de manière à pouvoir être disponibles en permanence pour les assurés, pour répondre à leurs questions, qui ont été extrêmement nombreuses, mais également pour indemniser ceux d'entre eux qui subissaient des sinistres. De fait, il ne faut pas perdre de vue que tous les sinistres de la vie courante - dégâts des eaux, incendies, etc. - continuent pendant le confinement. Les assureurs sont sur le pont pour analyser et indemniser ces sinistres, dans des conditions particulières, notamment en faisant un usage beaucoup plus extensif des capacités vidéo. Les experts d'assurance eux-mêmes travaillent à distance. Nous avons donc employé toute notre énergie à poursuivre notre activité. Par ailleurs, les assureurs, comme tous les Français, sont évidemment extrêmement conscients des conséquences tragiques de la crise sur les victimes, leur entourage, les soignants et tous ceux qui aident à la prise en charge des malades. Étant implantés sur tout le territoire, nous sommes aux premières loges pour constater les difficultés des commerces de proximité sur le terrain. Les assureurs ont été dès le début très conscients des énormes difficultés que cette crise était en train de créer pour l'ensemble de nos concitoyens, qu'il s'agisse de personnes privées ou de professionnels, et totalement mobilisés pour remplir leur mission de service essentielle. Je reconnais que nous n'avons peut-être pas suffisamment communiqué à cette période sur ce que nous faisions et sur notre prise de conscience de la gravité de la crise qui touchait notre pays. Néanmoins, nous étions aux affaires. Je note d'ailleurs que nous n'avons pas eu de réclamations sur les sinistres que nous étions en train de gérer. Le secteur de l'assurance est lui aussi gravement touché par la crise sanitaire et, évidemment, par la crise financière qui en résulte. Dans un communiqué de presse, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a estimé que le Covid-19 l'affectait de trois manières. En premier lieu, avec la chute des marchés financiers, nous avons perdu 250 milliards d'euros sur nos actifs. Personne n'en parle. Pourtant, ce montant est absolument énorme. C'est quasiment le montant des prêts garantis par l'État. Cela a évidemment des conséquences pour nous. Ensuite, nous sommes affectés par les difficultés de nos clients à honorer le paiement de leur prime. Il y aura beaucoup de créances irrécouvrables. Enfin, l'ACPR, qui contrôle tout le marché, note qu'une forte dérive de la sinistralité est prévisible - et je le confirme. Au total, l'ACPR estime que l'on est très loin de pouvoir évaluer l'ensemble des incidences de cette crise sur le secteur des assurances - je reconnais que c'est perturbant, mais il faut bien comprendre que des évolutions de la sinistralité sur quelques jours ne préjugent en rien de l'évolution de la sinistralité sur le reste de l'année -, et conclut que les assureurs subiront un impact majeur sur leur bilan et leurs comptes de résultat. La FFA regroupe 280 compagnies d'assurance, qui vont de la petite mutuelle de bateaux de pêche à de grands groupes internationaux, caractérisées par des tailles et des statuts juridiques très différents et qui assurent des risques très variés. Il est évident que celles qui assurent les entreprises sont plus fortement touchées par la crise que celles qui n'assurent que les particuliers, voire une catégorie très spécifique de particuliers. L'impact de la crise est donc à la fois très important et divers. Il n'est pas homogène sur l'ensemble du secteur. Nous avons, dans un premier temps, annoncé toute une série de mesures collectives. Nous avons choisi de couvrir, en dehors de toute garantie contractuelle, les indemnités journalières des personnes qui se sont déclarées fragiles sur le site internet Ameli de la sécurité sociale et qui sont donc arrêtées sans être malades. Nous avons décidé collectivement de maintenir en garantie les entreprises contraintes de fermer qui seraient défaillantes dans le paiement de leurs primes. Nous avons également pris des mesures collectives sur les reports de loyers, accordés non seulement aux très petites entreprises (TPE), mais également aux petites et moyennes entreprises (PME). Enfin, nous nous sommes engagés à abonder le Fonds de solidarité, à hauteur de 200 millions d'euros dans un premier temps. En effet, si nous sommes parfaitement conscients des immenses difficultés engendrées par la crise, en particulier sur les TPE et les indépendants, nous avons estimé qu'il ne nous appartenait pas de choisir la catégorie d'entreprises qui devaient bénéficier de nos gestes de solidarité. Fallait-il aider les cafés-restaurants, les fleuristes, les cordonniers, les pressings, les esthéticiennes ? Nous avons estimé que le mieux était d'abonder le Fonds de solidarité créé par l'État, qui, en équité, gérera cette première tranche de 200 millions d'euros que nous avons mis à disposition. Cette première série de mesures a été adoptée par l'ensemble des membres de la FFA. Les discussions intenses que nous avions déjà tant avec M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, qu'avec Édouard Philippe, le Premier ministre se sont poursuivies. Ils ont jugé que l'effort global n'était pas suffisant. Ils ont néanmoins parfaitement compris que l'on ne pouvait pas mettre davantage à contribution l'ensemble du secteur de façon systématique et homogène, tous les acteurs n'étant pas touchés au même degré.

C'est la raison pour laquelle se sont ajoutés, à la première série d'engagements, d'autres engagements pris par certaines compagnies d'assurances et pas par d'autres. Au total, les engagements du secteur des assurances pour accompagner le pays face à la crise sanitaire et économique se montent aujourd'hui à 3,2 milliards d'euros. Cette somme est absolument colossale. Elle a d'ailleurs été reconnue comme telle par le Premier ministre et par Bruno Le Maire, qui ont salué, dans la presse, l'effort très important que nous avons consenti. Parmi ces 3,2 milliards d'euros, les mesures extracontractuelles et solidaires, par lesquelles nous allons plus loin que ce qui est prévu dans nos contrats, représentent 1,75 milliard d'euros. Je veux les détailler. Nous avons consacré 850 millions d'euros aux travailleurs non-salariés et aux petites entreprises, acteurs économiques dont nous pensons qu'ils sont les plus touchés par la crise. Nous avons aussi fait des gestes tout spécifiques à destination des personnes les plus exposées à la crise sanitaire, en particulier les personnes fragiles, mais pas seulement. De nombreuses aides sont également apportées via les entreprises d'assistance, qui sont les filiales des assureurs. Nous avons fléché une partie des aides vers les héros des temps modernes que sont les personnels médicaux mobilisés au quotidien dans la lutte contre le Covid-19. Nous avons pris un certain nombre de décisions extracontractuelles en ce sens. De façon très pragmatique, nous avons décidé de couvrir leurs véhicules assurés pour un usage personnel, mais utilisés à des fins professionnelles dans le cadre de la crise. Nous avons choisi de mettre à leur disposition des logements gratuits, d'étendre leur assurance multirisques habitation lorsqu'ils sont amenés à se loger dans d'autres logements que ceux pour lesquels ils sont habituellement assurés, de leur accorder des réductions tarifaires pour leurs assurances personnelles et, surtout, d'étendre leur garantie de responsabilité civile médicale. En effet, ces professionnels exercent aujourd'hui leur art dans des conditions qui ne sont pas conformes à celles qu'ils ont déclarées : certains peuvent aider à la prise en charge du Covid-19 alors que ce n'est pas leur spécialité ou encore exercer dans d'autres lieux que ceux où ils exercent habituellement. Nous avons fait de même pour les établissements de santé temporairement habilités à traiter de la maladie. Je note, au passage - cela illustre bien l'impossibilité de chiffrer l'impact final de la crise sur le secteur des assurances -, que l'on assiste déjà à une hausse significative des mises en cause de ces professionnels liées à la crise. Ce phénomène s'observe également pour les chirurgiens. Dans le même état d'esprit, nous avons étendu la couverture des entreprises qui se sont lancées dans la fabrication de masques et de gel hydroalcoolique alors même que ce n'était pas leur activité première. Nous avons également pris toute une série de mesures spécifiques à destination de nos assurés, notamment de nombreuses mesures individuelles pour aider les particuliers qui sont en difficulté financière et pour mieux couvrir ceux qui sont en télétravail. S'y ajoutent de nombreuses initiatives que je pourrais qualifier de « citoyennes » : dons substantiels - à hauteur de millions d'euros - à la recherche médicale, aux hôpitaux, aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), à des associations ; mise à disposition gratuite de logements ; don de plus de 3 millions de masques, de combinaisons intégrales, etc

Au-delà de ces mesures extracontractuelles et de solidarité, nous avions à la fois l'envie et le devoir, en tant qu'investisseur institutionnel, de participer à la sortie de la crise financière et économique et d'aider le pays. C'est quelque chose que nous savons faire, comme nous l'avons déjà montré par le passé. Nous avons décidé de mobiliser pas moins de 1,5 milliard d'euros en faveur des entreprises de taille intermédiaire (ETI), des PME et dans le secteur de la santé. Enfin, nous avons d'ores et déjà lancé des travaux en vue de faire une proposition concrète pour construire un régime d'assurance contre les événements sanitaires majeurs de type Covid-19. Stéphane Pénet pourra vous en dire plus à ce sujet. Nous avons trois sponsors de très haut niveau, qui sont de grands dirigeants du secteur de l'assurance. Nous avons commencé à travailler sur les réponses à quatre questions clés pour structurer ce régime d'assurance contre les catastrophes sanitaires de grande ampleur : quels types d'événements entraîneraient le déclenchement d'un tel dispositif ? Quels préjudices indemniserait-on, et avec quelle profondeur ? Quelles entreprises seraient concernées ? Quels financements peut-on envisager pour en assurer la solvabilité ? Dans les réflexions que nous avons entamées pour être prêts à participer au groupe de travail qui a été lancé hier par Bruno Le Maire, sous l'égide de la direction du Trésor, nous sommes associés avec de très nombreux assureurs, mais aussi des actuaires, des statisticiens, des réassureurs, des spécialistes de ces questions, des parlementaires, des risk managers, etc. En conclusion, nous avons mobilisé 3,2 milliards d'euros, qui se répartissent entre 1,75 milliard de mesures extracontractuelles et de solidarité, lesquelles incluent 400 millions d'euros au bénéfice du Fonds de solidarité, et 1,5 milliard d'investissements dans les PME, les ETI et plus spécifiquement dans le domaine de la santé. Enfin, les travaux pour construire le futur régime de catastrophe sanitaire sont d'ores et déjà lancés. M. Vincent Éblé, président. - Les mesures de confinement se sont traduites par une réduction considérable de nombre de sinistres, en particulier automobiles, entraînant une chute des indemnisations versées par les assureurs. La dernière loi de finances rectificative prévoit d'ailleurs la remise d'un rapport au Parlement permettant d'apprécier la chute de cette sinistralité. Disposez-vous d'une première évaluation des effets du confinement sur celle-ci ? Est-il possible d'avoir une vision différenciée selon les segments ? Certaines compagnies d'assurance ont présenté des initiatives de solidarité au bénéfice de leurs assurés. Par exemple, la MAIF a ainsi reversé 100 millions d'euros en raison de la chute de la sinistralité de l'assurance dommages. Plusieurs compagnies ont également annoncé une prise en charge des pertes d'exploitation, même lorsque les garanties souscrites ne le permettent pas. Or la multiplication des initiatives de la part de certaines compagnies suscite l'interrogation, voire la défiance des assurés, qui ne comprennent pas pourquoi leur propre assureur ne fait pas de geste exceptionnel. Pourquoi le secteur assurantiel peine-t-il tant à apporter une réponse commune à cette crise ? La situation des compagnies est-elle trop différenciée pour que cela soit possible ? Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances rectificative (PLFR), le Sénat a adopté, en première lecture, deux amendements visant, d'une part, à augmenter la taxe sur les excédents de provisions et, d'autre part, à rétablir une taxe de 10 % sur les réserves de capitalisation. Si ces deux dispositions n'ont in fine pas été retenues dans le texte issu de la commission mixte paritaire (CMP), il est probable que le débat sur la mise en place d'un prélèvement fiscal visant le secteur assurantiel revienne rapidement. Avez-vous procédé à une évaluation de ces propositions et pouvez-vous nous donner des éléments d'information qui nous seront utiles lors de la reprise des discussions ? M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Lors du vote du projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a été, dans un premier temps, incapable de chiffrer le montant correspondant au rétablissement de la taxe exceptionnelle de 10 % sur les réserves de capitalisation mise en place en 2011. Cela signifie-t-il que ces réserves de capitalisation sont mal connues de Bercy ? L'ACPR ne dispose-t-elle pas aisément de ce chiffre ? La commission mixte paritaire n'a pas retenu la création de nouvelles taxes sur les assurances. Nous avons accepté de suspendre les mesures adoptées par le Sénat dans l'attente du résultat du travail en commun qui doit être mené entre Bercy et le secteur des assurances sur une participation plus importante de celui-ci. Cette question reviendra dans peu de temps, sans doute à l'occasion de l'examen du prochain PLFR. Où en sont les discussions avec Bercy à ce sujet ? Mme Florence Lustman. - Vous posez la question centrale de savoir pourquoi les assureurs ne font pas tous la même chose en même temps. Le secteur français de l'assurance est extrêmement divers et peu concentré - à elle seule, la FFA compte 280 membres. Que les assurances concernées soient obligatoires ou facultatives, les contrats sont tous différents les uns des autres. Il s'agit de permettre à l'assuré de trouver le contrat qui lui convient le mieux, au meilleur prix. Le marché français de l'assurance est ainsi le plus concurrentiel en Europe. La mutualisation opère à plusieurs niveaux. D'abord, au sein d'une même branche : en ce qui concerne l'assurance auto, par exemple, les primes des assurés qui n'ont pas subi de sinistres servent à indemniser les conducteurs sinistrés. Et c'est précisément la raison pour laquelle on ne peut assurer un risque systémique comme une pandémie : cela reviendrait à ce que tous les assurés subissent un sinistre au même moment, les assureurs ne pouvant alors verser aux assurés que le montant de leur prime, ce qui n'est pas d'une grande utilité... La mutualisation peut aussi opérer entre branches - branche automobile, branche dommages aux biens de particuliers, branche dommages aux biens de professionnels, branche responsabilité civile, branche catastrophes naturelles... Notre métier consiste aussi à gérer cette mutualisation. Si l'assurance auto est déficitaire une année, une compensation pourra s'opérer avec les autres branches. La directive européenne dite Solvabilité 2 comporte ainsi la notion de « bénéfice de diversification » selon laquelle un assureur diversifié, dont les risques vont non pas se cumuler, mais se compenser, a besoin de moins de fonds propres qu'un assureur « monobranche », qui subira toutes les dérives de sinistralité de « sa » branche une année donnée. Aujourd'hui, un assureur ayant beaucoup d'entreprises dans son portefeuille, et qui est donc très touché en termes de sinistralité par la crise actuelle, ne pourra redistribuer les excédents des autres branches. Or la mutualisation entre branches fait partie de son « business model ». Monsieur le président, vous avez cité la MAIF qui a la particularité de ne pas assurer d'entreprises. Elle propose beaucoup d'assurances auto et d'assurances multirisques habitation à des particuliers spécifiques. Elle ne va donc pas pâtir du même excédent de sinistralité que d'autres compagnies qui auraient, par exemple, un important portefeuille de prévoyance collective d'entreprises. Je comprends que cela puisse être perturbant. On aimerait que le secteur de l'assurance ressemble à un beau jardin à la française, toutes les compagnies ayant peu ou prou le même portefeuille. Encore une fois, cette situation est à l'avantage des assurés, qui trouvent les contrats qui leur conviennent sur le marché français. J'ai expliqué cette situation au Premier ministre et au ministre de l'Économie et des finances qui l'ont parfaitement comprise. L'autorité de contrôle dit la même chose. Par ailleurs, si les assureurs sont diversement touchés, tous sont concernés par la baisse de 10 % des actifs. C'est absolument énorme. Ces deux derniers mois, à de rares exceptions près, les particuliers n'ont pas beaucoup roulé. La baisse de la sinistralité des assureurs de la branche auto va donc être extrêmement importante. Toutefois, la perte de valeur des portefeuilles d'actifs des compagnies est encore plus importante. Un assureur doit supporter non seulement la charge du sinistre - considérable -, mais aussi les frais de commercialisation et de gestion qui correspondent à peu près au montant de la prime. Depuis des années, l'assurance auto s'équilibre à peine grâce aux produits financiers. Or, cette année, les taux sont passés en territoire négatif. Le gain induit de la moindre sinistralité ne permettra pas de compenser les pertes très importantes des portefeuilles. En outre, on ignore encore ce qu'il en sera lors des prochains mois. Les transports publics ne vont pas pouvoir fonctionner à plein régime dès la fin du confinement. Sachant qu'il sera difficile d'y respecter les gestes barrières, les gens préféreront sans doute prendre leur voiture. Nous nous attendons donc à un fort rebond de l'utilisation des véhicules à la sortie du confinement, et ce d'autant plus cet été puisque nos concitoyens ne pourront partir à l'étranger. Les parlementaires ont demandé une évaluation de la sinistralité au 30 juin, mais elle ne peut s'évaluer que sur un an au minimum. De plus, en ce qui concerne les flottes d'entreprise, les contrats prévoient que, si les véhicules ne roulent pas, la prime baisse. Les chiffres étonnants qui ont parfois été évoqués ne me semblent pas en tenir compte... Sur la question de nos engagements, je me permets de vous renvoyer à un excellent entretien paru aujourd'hui dans L'Argus de l'assurance : le ministre ne dit plus que les assureurs n'en font pas assez. Au contraire, ils ne cessent d'annoncer des mesures individuelles en faveur de leurs assurés en sus de toutes les mesures collectives déjà rappelées. L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a même mis en garde les assureurs, soulignant qu'il serait extrêmementdangereux qu'ils acceptent de couvrir des garanties explicitement exclues de leurs contrats. Personne ne nous demande aujourd'hui d'aller au-delà de ce qui figure dans les contrats. Le premier intérêt des assurés dans cette crise est que les assureurs restent solvables. Au regard des conséquences incertaines que pourrait avoir cette crise sur le secteur de l'assurance, ces actions de solidarité doivent être très clairement limitées par le respect de l'équilibre financier des compagnies. C'est la première garantie que nous devons à nos assurés.

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